Oddalono odwołanie Wójta Gminy Lesznowola, Spółka Nowoczesna Lesznowola, nadal pozostaje spółką – WIDMO…

W dniu 4 stycznia 2021 r. wpłynęło do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie odwołanie Wójta Gminy Lesznowola od uchwały Nr Wa.561.2020 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie: opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy Lesznowola projekcie uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Lesznowola na lata 2021-2035.

Wnosząc odwołanie od ww. uchwały Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, zwanego dalej Składem Orzekającym, Wójt Gminy Lesznowola zarzucił m. in., cyt.:„naruszenie art. 230 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych poprzez wydanie opinii z przekroczeniem uprawnienia w zakresie szczególnego uwzględnienia zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach, na które zaciągnięto i planuje się zaciągnąć zobowiązania a także naruszenie § 3 pkt 2 rozporządzeni Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 roku w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego w zw. z art. 72 ustawy o finansach publicznych poprzez bezpodstawne ustalenie, że zaplanowane dokapitalizowanie spółki następuje w ramach umowy wsparcia, która stanowi tytuł dłużny, w sytuacji gdy gmina nie zawarła i nie zamierza zawrzeć umowy wsparcia a dokapitalizowanie spółki jest uprawnieniem Gminy, które może realizować w ramach uprawnień właścicielskich do spółki”, a także wniósł o zmianę uchwały Składu Orzekającego i wydanie pozytywnej opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy Lesznowola projekcie uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Lesznowola na lata 2021 – 2035.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie ustaliło i zważyło co następuje.Uchwałą Nr Wa.561.2020 z dnia 14 grudnia 2020 r. Skład Orzekający wydał negatywną opinię o przedłożonym przez Wójta Gminy Lesznowola projekcie uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Lesznowola na lata 2021-2035.W załączniku Nr 2 do projektu uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Lesznowola na lata 2021-2035 (poz. 1.3.2.43) zaplanowane zostało przedsięwzięcie pn. „Wniesienie wkładu do spółki pn. „Nowoczesna Lesznowola Sp. z o.o.”

– Tworzenie infrastruktury dedykowanej wychowaniu przedszkolnemu i edukacji” w łącznej kwocie nakładów 117 210 000,00 zł. Okres realizacji w/w przedsięwzięcia 2020–2035 oraz planowane nakłady wynoszą:− w 2020 r. – 1 010 000,00 zł,− w 2021 r. – 8 000 000,00 zł,− w 2022 r. – 8 000 000,00 zł,− w 2023 r. – 7 900 000,00 zł,− w 2024 r. – 7 900 000,00 zł,− w 2025 r. – 7 900 000,00 zł,− w 2026 r. – 7 900 000,00 zł,− w 2027 r. – 7 900 000,00 zł,− w 2028 r. – 7 900 000,00 zł,− w 2029 r. – 7 900 000,00 zł,− w 2030 r. – 7 900 000,00 zł,− w 2031 r. – 7 400 000,00 zł,− w 2032 r. – 7 400 000,00 zł,− w 2033 r. – 7 400 000,00 zł,− w 2034 r. – 7 400 000,00 zł,− w 2035 r. – 7 400 000,00 zł.

Z informacji przekazanej przez Gminę Lesznowola pismem z dnia 27 listopada 2020 r. wynika, że „Nowoczesna Lesznowola sp. z o.o.” emitować będzie obligacje w celu nabycia, cyt.: „Zorganizowanej Części Przedsiębiorstwa (ZCP) od Gminy Lesznowola.”. (…) „Okres finansowania – ostatni wykup zaplanowany został na 30 listopada 2035 roku”.

W wyjaśnieniach Gminy przedłożonych do Izby pismem z dnia 16 listopada 2020 r. wskazano, cyt.: „Podwyższenie kapitału zakładowego w drodze emisji nowych udziałów zostaną objęte i pokryte przez Jedynego Wspólnika – Gminę Lesznowolę wkładem pieniężnym przeznaczonym na uzupełnienie kapitałów zmniejszonych na skutek strat z działalności obejmującej świadczenie usług publicznych.”

Dalej wskazano (str. 2), cyt.: „Przekazanie środków do spółki ma formę rekompensaty”.

Kolegium Izby nie podziela stanowiska zawartego w odwołaniu, że umowa zawarta przez Gminę Lesznowola ze Spółką Nowoczesna Lesznowola jest umową nienazwaną o terminie zapłaty dłuższym niż rok, ale niezwiązaną z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołuje skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z umów kredytów i pożyczek (str. 6 odwołania).

W piśmie z 16 listopada 2020 r. wynika, cyt.: „Podwyższenie kapitału zakładowego w drodze emisji nowych udziałów zostaną objęte pokryte przez Jedynego Wspólnika – Gminę Lesznowolę wkładem pieniężnym przeznaczonym na uzupełnienie kapitałów zmniejszonych na skutek strat z działalności obejmującej świadczenie usług publicznych. Na podstawie Uchwały Nr 284/XXVTI/2020 Rady Gminy Lesznowola z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie powierzenia spółce Nowoczesna Lesznowola Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zadań własnych Gminy, w zakresie budowy, remontów, zarządzania, administrowania oraz utrzymywania budynków obiektów oraz mienia Gminy celem umożliwienia Gminie Lesznowola zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie związanym z edukacją publiczną, oraz gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej oraz obiektami administracyjnymi.”

Mając na względzie ustalone w toku analizy dane, w tym okres realizacji przedsięwzięcia dokapitalizowania (rekompensaty) 2020–2035 oraz planowane łączne nakłady (117 210 000,00 zł), a także informację, że „Nowoczesna Lesznowola Sp. z o.o.” emitować będzie obligacje z okresem wykupu zaplanowanym na 30 listopada 2035 r. w celu realizacji powierzonego zadania (pismo Wójta Gminy z dnia 27 listopada 2020 r.), Kolegium Izby przychyla się do stanowiska Składu Orzekającego zaprezentowanego w uchwale Nr Wa.561.2020 z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie: opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy Lesznowola projekcie uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Lesznowola na lata 2021-2035, że operacja finansowa zaplanowana przez Gminę Lesznowola w wyżej wskazanym kształcie wpłynie na stan rzeczywistego zadłużenia Gminy.

Planowana umowa dokapitalizowanie Spółki w rzeczywistości stanowi tytuł dłużny zaliczany do długu publicznego, wynikający z umów nienazwanych, o których mowa w § 3 pkt 2 rozporządzeni Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. Nr 298, poz. 1767).

Umowy nienazwane wykorzystujące np. cesję wierzytelności czy finansowanie kapitałowe spółek komunalnych (dopłaty do kapitału) stosowane są w niestandardowych operacjach kreujących dług jednostek samorządu terytorialnego.

Zastosowanie operacji niestandardowych nie zostało natomiast uregulowane przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.).

Podczas gdy z przepisy ustawy o finansach publicznych (art. 226 ust. 1 pkt 6) stanowią, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty.

WSA w Bydgoszczy w wyroku z 2 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 348/18 uzasadnił, cyt.: „Elementy z jakich składać się powinna WPF zostały określone w treści art. 226 ust. 1 u.f.p., który stanowi, że powinna ona być realistyczna, przy czym w treści WPF powinny m.in. znaleźć się dane dotyczące zarówno dochodów jak i wydatków bieżących budżetu jednostek samorządu terytorialnego, przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia, kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego (…)”.

Kolegium Izby wskazuje na sprzeczność danych wskazanych w odwołaniu oraz wyjaśnieniach złożonych pismem z dnia 16 listopada 2020 r.

W odwołaniu wskazano, cyt.: „Zobowiązanie przy tym do przekazania Rekompensaty nie wynika z umowy wykonawczej (powierzenia), bezpodstawnie kwalifikowanej przez Skład Orzekający jako umowa wsparcia. A nadto nie jest zapłatą za odpłatna dostawę towarów i usług a pomocą udzielana Spółce, która nabywa mienie we własnym imieniu i na własna rzecz.”.

Zaś w piśmie z dnia 16 listopada 2020 r. wyjaśniono, cyt.: „Świadczenie poprzez podniesienie kapitału Spółki należy uznać za rekompensatę stanowiącą świadczenie wzajemne za świadczenia przedsiębiorstw będących beneficjentami w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych. Ekwiwalent wniesionych do Spółki środków na objęcie udziałów pomniejsza należną Spółce rekompensatę”.

Także zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy Lesznowola Nr 284/XXVI/2020 z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie powierzenia spółce Nowoczesna Lesznowola Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zadań własnych Gminy powierzenie zadań ma na celu świadczenie na rzecz gminy usług w zakresie budowy, remontów, zarządzania, administrowania oraz utrzymywania budynków i obiektów oraz mienia Gminy, cyt.: „Powierza się nowo tworzonej spółce komunalnej pod nazwą Nowoczesna Lesznowola Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej „Spółka”) realizację obowiązkowych zadań własnych Gminy Lesznowola w zakresie budowy, remontów, zarządzania, administrowania oraz utrzymywania budynków i obiektów oraz mienia Gminy (…)”.

Ponadto Wójt Gminy Lesznowola zarzuciła w odwołaniu, cyt.: „bezpodstawne zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej w sytuacji gdy zadanie zostało powierzone Spółce na podstawie uchwał Rady Gminy Lesznowola w sprawie powołania spółki oraz powierzenia jej zadań własnych Gminy przy zastosowaniu art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej, a także naruszenie art. 11 w zw. z art. 10 oraz art. 9 ustawy Prawo oświatowe (uPO) poprzez błędną ich wykładnie polegającą na błędnym przyjęciu, że przedmiotem przekazania na podstawie uchwały Rady Gminy Lesznowola było zadanie w zakresie zapewnienia kształcenia w rezultacie czego błędne ustalenie, że Gmina bezpodstawnie zaplanowała w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Lesznowola środki przeznaczone na dokapitalizowanie Spółki w związku z realizacją zadania powierzonego uchwałą jej organu uchwałodawczego.”.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 712 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom prawnym z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych na zasadach ogólnych.

Art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, iż gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Z art. 4 tej ustawy wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Z kolei art. 9 stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek.

W odwołaniu wskazano, cyt.: „Nie sposób z przytoczonych przepisów wywnioskować jednak, że zadanie w zakresie budowy, remontów, zarządzania, administrowania oraz utrzymywania budynków obiektów oraz mienia Gminy celem umożliwienia Gminie Lesznowola zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie związanym z edukacją publiczną, oraz gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej oraz obiektami administracyjnymi nie może zostać powierzone spółce komunalnej w trybie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, a w szczególności na podstawie art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy.”

Kolegium Izby wskazuje, iż przepisy art. 9 ust. 2 oraz z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.) stanowią, że jednostka samorządu terytorialnego nie może powierzyć lub przekazać wykonywania zadań oświatowych, polegającego na zapewnieniu kształcenia, wychowania i opieki osobie prawnej utworzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego.

Na podstawie uchwały Nr 284/XXV1/2020 dnia 25 czerwca 2020 r. Rada Gminy Lesznowola powierzyła Spółce stanowiącej w 100% własność Gminy pod firmą Nowoczesna Lesznowola Sp. z o.o. realizację zadań własnych Gminy w zakresie budowy, remontów, zarządzania, administrowania oraz utrzymywania budynków obiektów oraz mienia Gminy celem umożliwienia Gminie Lesznowola zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie związanym z edukacją publiczną, oraz gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej oraz obiektami administracyjnymi.

W tym miejscu wskazać należy na art. 10 Prawa oświatowego, który określa zakres zadań oświatowy obejmujących zapewnienie kształcenia, a mianowicie:

− zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

− zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

− wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

− zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej.

W związku z powyższym zarzut nie znajduje oparcia w ustalonym stanie faktycznym oraz prawnym i należy uznać, że ma charakter wyłącznie formalnoprawny.

Bez względu bowiem na podstawę prawną powierzenia, wskazaną w uchwale powierzenia zadania, art. 11 ust. 2 Prawa oświatowego stanowi, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, jest zadaniem oświatowym. Zaś z przepisu art. 9 ust. 2 tej ustawy wynika, że jednostka samorządu terytorialnego nie może powierzyć lub przekazać wykonywania zadań oświatowych, w tym zadania zapewnienie kształcenia, osobie prawnej utworzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego lub osobie prawnej, w której ta jednostka samorządu terytorialnego ma udziały albo akcje.

Kolegium Izby nie znajduje podstawy do uwzględnienia wniosku o zmianę uchwały Składu Orzekającego i wydanie pozytywnej opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy Lesznowola projekcie uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Lesznowola na lata 2021-2035.